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我国清洁生产立法的基本思路

柯坚

根据联合国环境规划署的定义，清洁生产是指将综合预防的环境策略持续地应用于企业生产全过程中，以减少污染对人类和环境的风险性。

清洁生产是实现我国可持续发展战略的必然选择，其意义在于两个方面：一是实现工业污染防治模式由末端治理到源头控制转变的必要举措；二是促进我国工业发展战略的重大变革，即由以资源高消耗、环境重污染为特征的粗放型经营和通过外延增长追求企业效益的传统发展战略，转变为以资源低消耗、环境轻污染为特征的集约型经营和通过内涵增长追求企业效益的可持续发展战略。国内外清洁生产的实践经验表明，清洁生产不能在短期内自发生成，需要通过立法予以自觉地推进。进入90年代以来，清洁生产在我国环保界、工业界引起了广泛的关注，国家已经把清洁生产专门立法纳入全国人大的立法规划，以期通过立法的形式推动我国清洁生产的发展。因此，客观、科学地确立我国清洁生产的立法思路，是值得研究的一个重要问题。从我国的实际情况出发，清洁生产的立法应该立足于以下基本思路。

一、 工业发展与环境保护一体化调整的思路

我国清洁生产立法应属于环境立法和产业立法的交叉范畴。一方面，清洁生产是我国工业污染防治模式向源头控制模式转变的要求，它通过在工业生产活动中各个环节污染物的削减和控制，以及工业产品社会消费过程中环境污染的控制，使工业生产及其产品产生的污染物资源化、减量化和无害化，达到环境保护的要求；另一方面，与西方工业发达国家相比，我国的工业发展存在着产业结构不尽合理、科学技术水平较低等问题，应该通过清洁生产立法促进我国工业产业结构的调整和工业发展战略向清洁生产方向的变革。清洁生产法涉及环境立法、产业立法两个法律范畴不同立法目的和不同法律要求，通过对工业发展与环境保护一体化的法律调整，两个不同法律范畴的立法目的和立法要求可以相互包含、相互协调。建立在工业发展与环境保护一体化法律调整基础之上的清洁生产立法，可以从根本解决我国长期以来存在的工业发展与环境保护“两张皮”现象。

二、政策性与操作性相结合的思路

一种观点认为，可以效仿美国等国家的清洁生产立法，以政策法的形式确立我国清洁生产的法律地位；另一种观点则提出，应该以行政管理立法的形式规定我国清洁生产行政主体的行政权力，以及其他不同主体的法律义务及其相应的法律责任，增强我国清洁生产立法的操作性。分析这两种立法主张，第一种主张虽然能够纲举目张地确立我国清洁生产的政策法律地位，但由于法律条款规定过粗、操作性较差，在实践中的作用难免受到限制；第二种主张虽然突出了清洁生产推进过程中的行政法律作用，并具有较强的操作性，但由于将清洁生产立法限定在行政法律管理的范围，难以体现清洁生产在我国的政策法律地位。笔者主张，我国清洁生产立法应该是政策性与管理性立法的结合，既要体现我国清洁生产法所具有的政策法特征和清洁生产政策法律地位，又能够填补我国清洁生产法律制度的空白，增强立法在实践中的操作性，发挥我国清洁生产的行政推动作用。

三、市场拉动与政府推动相结合的思路

从现阶段我国市场的自身发育状况分析，市场难以向企业发出强有力的清洁生产的刺激信号，需要通过对市场的法律规范，并利用市场机制自身的作用，形成清洁生产的市场拉动力，增加企业对清洁生产的内在需求。如通过清洁产品环境标志法律制度的创新，形成有利于清洁生产的市场导向，引导企业选择清洁生产的发展战略。另一方面，需要发挥政府对清洁生产的行政推动作用，以及运用税收、贷款、投资、补贴等政府经济宏观调控手段，形成企业接纳清洁生产的外在推动力。如通过行政法律强制手段对资源浪费大、环境污染严重的生产技术、设备和工艺予以强制淘汰，对利用工业废弃物生产的产品予以税收的减、免等。

四、强调清洁生产法律制度创新的思路

建立完善、健全的清洁生产法律制度是我国清洁生产立法在实践中能够贯彻实施的基础。应该围绕禁止性、强制性、鼓励性和倡导性4种法律规范形式，加强我国清洁生产立法的制度创新。禁止性规范主要是针对那些资源和能源浪费、环境污染严重的技术、设备、工艺和行业的法律禁止，如对小造纸、小电镀、土法炼焦等“15小”项目的禁止。强制淘汰、强制更新的污染规范，强制淘汰或更新某些资源、能源浪费和环境污染严重的落后技术、工艺和设备。禁止性规范和强制性规范都是通过在立法中设定违反清洁生产法律义务的否定性法律。

五、重视清洁生产技术信息支持的思路

工业企业作为清洁生产的主体对于清洁生产的接纳与否，很大程度还取决于是否能够获得有效的清洁生产技术信息支持。清洁生产技术信息支持的状况，一定程度上决定了清洁生产的社会推进效果。清洁生产的技术信息支持；来源于两个方面：一是政府环境保护行政监督管理部门和经济宏观调控部门作为清洁生产的行政主体，由于其所处的特殊地位，在清洁生产技术开发及其信息的开发、推广中具有不可替代的作用，政府可以通过公布清洁生产与技术备忘录、推广环境保护最佳实用技术、环保产品认证等形式，为企业实施清洁生产提供技术支持，提高企业实施清洁生产的能力；二是通过清洁生产的技术信息市场及其中介机构，由市场中介机构向工业企业提供清洁生产技术信息服务，在市场互利行为的基础上，由拥有清洁生产技术信息的市场主体推动清洁生产技术信息的传播和扩散。

在立法中应该重视政府清洁生产行政主管部门技术信息职能的规范和清洁生产技术信息市场及中介机构市场行为的规范。

国际交流

第五届联合国国家清洁生产中心主任年会在瑞士召开

2000年5月6日至12日，联合国工业发展组织与联合国环境规划署在瑞士伯尔尼市联合召开了第五届联合国国家清洁生产中心主任年会。来自联合国工业发展组织和联合国环境规划署的有关官员、25个国家和地区的清洁生产主任以及清洁生产专家共约50名代表参加了本次主任年会。中国国家清洁生产中心主任、中国环境科学研究院副院长段宁博士代表中国参加了此次会议。会议回顾了自上次主任年会以来联合国工业发展组织和联合国环境规划署的最新发展动态和全球清洁生产计划的进展，并讨论了国际清洁生产宣言以及清洁生产的市场营销计划等。会议上，段宁博士作了题为“中国推进清洁生产审计的若干设想”的报告，针对中国国情提出了几种推动清洁生产审计的方案，报告引起了与会代表的浓厚兴趣并获得了高度评价。

越南代表团来京进行清洁生产考察

应越南政府的要求和联合国工业发展组织的委托，国家清洁生产中心于2000年6月4日至8日在北京接待了越南清洁生产代表团。

越南代表团的来访是联合国“建立发展中国家清洁生产中心”项目中活动的一部分。越南国家清洁生产中心成立于1999年3月，为了在越南更顺利和有效地推进清洁生产，越南政府和联合国工发组织选派了8名代表赴中国进行了为期三天的考察。代表主要来自工业、环境和教育等部门的政府官员和科研人员。

在华期间，代表团访问了国家清洁生产中心，该中心主任段宁博士介绍了中国的清洁生产现状，回顾了清洁生产的历史以及中国推行清洁生产存在的问题。同时该代表团拜访了国家环境保护总局，听取了科技标准司赵英民副司长关于中国环境管理法规和制度的介绍，并听取了监督司李新民处长介绍的有关中国工业园区环境影响评价的情况。该代表团还走访了北京市环境保护局，听取了北京市推行清洁生产的情况介绍。另外，在京期间，该代表团还走访了联合国工业发展组织驻京办事处和清华大学环境工程系，进一步了解了中国开展清洁生产的现状。本次考察取得了圆满的成果，并为越南开展清洁生产提供了成功的借鉴经验。

清洁生产活动

国内首家电镀清洁生产示范工程通过验收

由原中航总公司下达的“江西赣江机械厂电镀清洁生产示范工程”项目，近日，经江西省国防科工办组织的专家评审验收委员会进行验收。参加评审验收会议的有江西省环保局、江西省经委的代表以及省内外的清洁生产专家共13人。该项目由南昌航空工业学院附属工厂江西赣江机械厂负责完成的。

与会代表和专家认真听取了项目组的工作汇报，考察了电镀车间的示范工程现场，审查了各项技术资料，经过充分讨论，一致认为，项目实施单位较好地完成了示范工程合同书确定的各项任务，该工程能为全国电镀行业的清洁生产起示范作用，同意通过验收。

该示范工程系江西赣江机械厂1997年完成的电镀清洁生产审核项目的延续，全面实施了审核报告中的清洁生产方案。将原有的镀铜－镍－铬生产线改为镀双镍－铬生产线，省去氰化物镀铜工序，镀铬工序加稀土添加剂后降低了槽液中铬酸的浓度，原氰化物镀锌的生产线改为无氰化物的镀锌镍合金和氯化钾镀锌；镀锌层钝化由高浓度铬酸盐槽液改为低浓度铬酸盐槽液；原有的高温磷化处理改为低温磷化处理；原有的高温碱性发黑工艺改为低温黑色磷化，消除了亚硝盐的危害。示范工程完成后，电镀车间实现了“无氰、低浓度、低温、低毒”的清洁生产目标，改善了劳动条件，节约了资源和能源，取得了显著的环境效益、经济效益和社会效益。据项目的成本核算，电镀车间推行清洁生产后，生产一辆750型摩托车可降低成本30.149元，一个年产1万辆同类型摩托车厂则每年增收30万元。

与会代表和专家希望项目实施单位进一步巩固成果，完善铬渣的综合利用，充分发挥项目的示范作用。

“工业用水现状分析与节水减污清洁生产途径研究”专题通过评审

《工业用水现状分析与节水减污清洁生产途径研究》是“九五”国家科技攻关项目《污水处理与水工业关键技术研究》（编号96－909）的第四课题《重点耗水工业节水减污清洁生产技术研究与示范》的第一专题。经过近4年的研究，专题组完成了专题预定的各项任务和考核指标，提交了9份专题研究报告。2000年3月9日由国家石油和化学工业局和国家环保总局共同主持召开了专题评审会。评审委员会成员听取了该专题的研究和总结报告。经过热烈讨论及论证，该专题通过了验收并一致认为该专题研究成果达到了国内领先水平。

本专题通过实测，实地考察、函调和文献查询，对化肥、农药、酿造（啤酒、酒精）三个主要耗水产污行业的工业用水现状与清洁生产途径进行了研究。从化肥、农药、酿造三个行业以及清洁生产基础数据库入手进行研究，各研究部门从耗水产污调查分析到清洁生产技术、经济评估都尽可能采用统一的标准化的指标、调查格式、途径分析、质量保证措施等。

按照合同要求，本专题研究任务共分3部分：（1）主要耗水产污行业的生产过程及耗水、产污调查与分析；（2）工业生产合理用水途径分析与节水、减污清洁生产途径及技术、经济评估体系研究；（3）建立主要耗水产污行业节水减污清洁生产基础数据库。

该专题在实施过程中，对化肥、农药、酿造（啤酒、酒精）三个主要耗水产污行业的工业用水现状进行了全面分析，提出了44项清洁生产节水减污清洁生产技术，144条具体的清洁生产措施（途径）；建立了节水减污清洁生产评估体系，并就19家企业进行了评估案例研究；建立了清洁生产基础数据库。

该专题对化肥、农药、酿造（啤酒、酒精）行业的耗水产污进行了调查分析和节水减污清洁生产技术和途径进行了分析归纳，首次建立了节水减污清洁生产评估方法学，建立了清洁生产基础信息数据库。

专题研究成果是建立在大量企业实地考察、调研以及专家咨询基础之上的，具有很强的实践指导意义。

“我国清洁生产政策研究”项目通过评审

“我国清洁生产政策研究”是原国家科委下达的国家重点科技攻关项目“可持续发展科技专项行动”的四个子专题之一（编号：96－920－01－02），承担单位为机械科学研究院。

课题自1998年开始以来，我们从调查研究入手，通过参加国内国际有关清洁生产会议，与国内外从事清洁生产工作的专家、学者、管理人员、企业科技人员等进行了广泛交流和咨询，通过实地考察和查阅文献资料，在掌握大量信息的基础上，进行了清洁生产案例分析和清洁生产政策的潜心研究，完成了“我国清洁生产政策研究”总报告和“推进我国清洁生产审核深入发展研究”分报告，以及两个附件“国外清洁生产政策与实施（译文）”和“我国清洁生产政策文件选编”。

研究报告以及污染控制模式的转变为切入点，系统回顾了国内外清洁生产的发展进程与政策环境的影响，对我国现行有关政策与法律法规中存在的问题进行了评析，借鉴国外经验并结合国内清洁生产审核中得到的启示，提出了构筑我国清洁生产政策法规体系的基本思考。特别强调并阐述了管理运行模式转变与企业驱动机制形成是问题的核心。在此基础上，进一步提出了我国清洁生产政策法规体系的具体建议。