经验与交流

市场运作是推行清洁生产的重要政策

段宁   主任

国家清洁生产中心

一、清洁生产已成为一种国际性行动

清洁生产是在较长的工业污染防治进程中逐步形成的，也是国内外几十年来工业污染防治工作基本经验的结晶。

清洁生产最早是由一家美国化学公司自愿搞起来的。该公司从自身多年环保实践中感受到末端治理为主的传统做法的种种弊端，认识到源削减的重要性，主动在公司内开展污染预防活动，建立了预防污染的审计程序，收到了非常好的效果。这一经验在美国推广开来，进而在世界各地展开。荷兰、丹麦、英国、澳大利亚、新西兰、奥地利、瑞士、瑞典、捷克斯洛伐克、克罗地亚、俄罗斯、印度、越南、墨西哥、中国大陆及台湾省等国家和地区的组织均开展了自愿的清洁生产活动，效果显著。

1990年10月美国国会通过“污染预防法”。该法正式宣布：污染预防是美国的国策。这是美国用预防污染取代末端治理政策的重大创举，是美国环境保护战略的重大变革。美国之所以这样重视源头削减，主要是因为末端治理代价高昂。美国每年污染控制的总费用一度达到1200亿美元，占GNP的2.8％。根据“污染预防法”，美国从联邦到各州的环保局都设立了专门的污染预防办公室。推动组织自愿实施清洁生产。在环保局指导下，33/50计划及能源之星计划等项目都取得了成功。

从1989年开始，联合国环境规划署决定在全球推行清洁生产，制定了推行计划，并从1990年起每两年组织一次世界范围内的清洁生产高级研讨会。1992年联合国环发大会通过了“21世纪议程”，又把清洁生产看作是实现可持续发展的关键因素，号召工业界提高能效，开发更清洁的技术，更新、替代对环境有害的产品和原材料，实现环境和资源的保护和有效管理。

在联合国环境规划署和联合国工业发展组织以及一些发达国家的大力推动下，目前全世界已有40多个国家成立了国家级的清洁生产中心。1998年10月在韩国汉城召开的第五届国际清洁生产高级研讨会上，通过了“国际清洁生产宣言”，越来越多的国家和大型跨国公司在宣言上签了字，这表明清洁生产已成为一种国际行动。

二、当前存在的问题

长期困扰中国清洁生产管理人员和技术人员的问题是：清洁生产的主体是组织，清洁生产必须由组织自愿参加，在这种情况下，政府如何推动和引导更多的组织自愿参加清洁生产？

目前中国清洁生产审计工作主要存在以下两方面的问题：

• 组织参加清洁生产审计的热情不够高。从中国组织实施清洁生产的实际情况来看，参加过清洁生产审计的组织普遍获得明显的环境和经济效益。国家清洁生产中心完成了100多家组织的审计，根据审计报告，平均每个组织削减主要污染物20％以上，每年获得经济效益超过100万元。但是，由于清洁生产没有与组织市场销售挂钩，组织普遍缺乏积极性，目前仍很难发现主动要求实施清洁生产审计的组织。

• 清洁生产审计的成果持续性差。清洁生产审计的成果主要是靠无/低费方案取得的，在清洁生产审计时组织都将无/低费方案作为重要的方面高度重视，采取各种措施加以实施。然而，审计结束一段时间后，许多组织又恢复了过去的管理和操作水平。

三、对清洁生产推行政策的批判性回顾

目前，世界各国正在实施和制订的清洁生产政策大致分为两类，见世界各国的清洁生产政策一览表。

世界各国的清洁生产政策一览表

需要引起关注的是，以上政策都没有真正达到预期的政策目的。因为这些政策都未能真正刺激或促进多数组织自愿进行清洁生产审计，从而实现全社会的可持续发展。

• 清洁生产最初发起国美国在15年前就已开展污染预防和清洁生产工作。各州清洁生产中心是由政府建立的，州中心工作人员由政府提供薪水和运行费用，包括提供费用向组织进行免费的清洁生产咨询。

• 西欧国家，如挪威、荷兰、丹麦、瑞典等，在欧洲率先实施和推进清洁生产。虽然这些国家均具有10年以上的清洁生产实践历史，现在仍然和美国一样，清洁生产均由政府采用供给方式推动，通过制订优惠政策和提供经费支持，对从事清洁生产的中介机构进行政府补贴。尽管如此，这些国家仍然存在组织清洁生产审计积极性低和清洁生产审计效果不能持久的问题。据荷兰一家咨询公司调查，70％的组织在审计完成半年或一年后就恢复到过去的松散管理状态。

• 许多发展中国家如中国和印度也正在进行推进清洁生产的努力。但一个不可否认的事实是，所有国家推进清洁生产的进程均较缓慢。以中国为例，尽管中国有过这么多的清洁生产国际合作项目，进行了这么多年的清洁生产推进活动，现在仍很难找到示范组织搞清洁生产。另据对UNEP工业环境管理网络（Industrial  Network  for  Environmental  Management）在中国淮河流域实施的27个纸浆造纸厂清洁生产项目的调查，绝大部分组织在审计完成半年或一年后也回到过去的松散管理状态。

之所以出现以上问题，有许多原因。但其中最重要的是政策方面的偏差：

• 以供给驱动替代了需求驱动

• 同世界上其他致力于清洁生产的国家一样，中国也一直在向组织供给清洁生产概念和实践。发达国家中，向组织供给清洁生产是通过政府补贴进行的。而目前在中国，政府提供的资金非常有限，主要依靠发达国家的多边和双边援助，以及世界银行、亚洲开发银行和联合国有关机构的资助，向组织供给清洁生产。尽管如此，很不幸的是组织总是不愿接受这样的帮助。其中缺乏清洁生产需求，是一个简单原因。

• 忽略了组织的本质

经营性组织与生俱来的本质是，以最大限度和最快速度地盈利为目的。从这些组织运营角度考虑，它以市场和销售为出发点，来安排其生产。虽然清洁生产审计可给组织带来经济效益与环境效益，但这些效益只是间接地与组织产品市场相联系，而没有直接与组织的市场和销售额相关联。

• 优惠政策难以广泛实施

科研人员反复提出了一系列推行清洁生产的优惠政策的建议，但其中鲜有可广泛实施者。对进行清洁生产审计的组织实行税收优惠，会直接导致国家税收的减少。软贷款只能在有限的情况下发放，而不可能大规模推广。银行也不愿意在向组织贷款时仅仅由于希望支持清洁生产，而降低其盈利，增加自身的运转风险。

四、市场运作机制的几点要素

1．政府

用市场运作机制推行清洁生产不是不要政府，相反，政府在这一政策中要发挥十分重要的作用。市场运行机制的前提是要形成市场。就清洁生产而言，是要形成一个由组织出资购买清洁生产咨询服务和清洁技术、由中介机构出售清洁生产咨询服务、由生产厂家出售清洁技术的大规模买卖关系。市场运作机制的一个关键条件是市场的规范化、即市场的管理。没有规范化的管理，不可能形成大规模的买卖关系、形成了也不能持久。

显然，清洁生产市场的培育和管理都离不开政府。政府培育清洁生产最直接的手段，莫过于将清洁生产与组织的产品销售、资金获得和环境形象等挂钩，例如政府采购。如果政府优先采购经过清洁生产审计企业的产品，必将在很大程度上调动组织的积极性、形成清洁生产市场。当然，享受这种政策的企业，其清洁生产审计必须经过权威部门认可。清洁生产合格评定制度无论是在形成市场还是在管理市场上均是一种十分重要的手段。

2．金融界

资金的获得对任何组织的重要性都是不言而喻的。遗憾的是，我国在过去的几年推行清洁生产的种种政策和努力中，基本上未注意发挥金融界的作用。就世界范围而言，金融界在推行清洁生产中的重要作用被忽视是一个共性问题。

让银行认识到贷款给经过清洁生产审计的组织，或制造清洁技术的组织，银行承担的风险小、获得的可能性大，是清洁生产工作者的首要任务之一。这一任务完成得好与坏，直接影响到清洁生产市场规模的大小与形成速度的快慢。

3．组织

组织是市场的买方，当然是清洁生产市场的必然要素。但是，组织成为买方至少要具备两个条件：一是购买愿望，二是购买能力。从我国当前情况看来，购买愿望是组织是否成为买方决定性条件。摆在政府、金融界、中介机构、媒介、教育单位等一切有志于清洁生产事业者面前的一个艰巨而重大的任务，就是要激活、提高、加速和扩大组织的购买愿望。

4．中介机构

清洁生产市场的培育和管理的另一个要素是中介机构。中介机构在帮助政府部门决策、在执行政府决定、在鼓励金融界向清洁生产组织和清洁技术投资和贷款、在说服组织接受清洁生产思想等诸多方面，一句话，中介机构在培育、搞活、扩大和帮助政府管理清洁生产市场中，可以而且应该是一支不可缺少的生力军。

中介机构要发挥作用也至少要具备两个条件：一是服务质量要好，确实能帮助组织创造经济效益和环境效益；二是在经济上要有合理收入，没有合理的经济收入，是不可能产生一支质量高、数量大的中介队伍。

清洁生产信息

沈阳市清洁生产中心成立

沈阳市环境保护局于2000年2月18日正式发文（沈环保[2000]8号），同意成立沈阳市清洁生产中心。中心在业务上受沈阳市环保局领导，对全市清洁生产工作负责宣传、培训、咨询、服务和技术研究。主要工作是：

（1）负责研究沈阳市推行清洁生产的相关政策；

（2）根据沈阳市环保局年度清洁生产总体要求，制定推行清洁生产工作实施方案；

（3）负责组织企业领导干部和审计骨干的培训工作；

（4）受企业委托，参与企业审计全过程的技术咨询的服务工作；

（5）总结清洁生产审计典型，提出总结材料，适时由清洁生产办公室召开经济交流会；

（6）受省清洁生产中心委托，协助其他城市进行人员培训和企业的审计工作；

（7）协助省清洁生产中心完成欧盟清洁生产子项目；

（8）完成市环保局交办的临时工作。

祝贺沈阳市清洁生产中心成立

祝贺甘肃省清洁生产指导中心成立

全国清洁生产网络成员介绍

河北省环境科学研究院简介

河北省环境科学研究院创建于1975年，是全国首批成立、省内唯一的综合性环境保护科研单位。

该院设有环境政策标准研究所、大气环境科学研究所、水环境科学研究所、固体废物污染控制技术研究所、环境工程技术研究中心、环境评价咨询中心、河北省环境保护产业协会大气净化委员会等分支机构。配有色质联机、液相色谱、原子吸收分光光度计等国内一流大型分析仪器和污染治理工艺试验模拟设备的分析实验室。持有国家环保总局颁发的环境影响评价证书（甲级）、环境污染防治专项工程设计证书（乙级）、进口废物环境风险评价资格证书、ISO14000环境管理体系咨询资质证书以及河北省大气环境保护产品技术认可资质。

河北省环境科学研究院与国内外高等科研单位建立了广泛的技术联系，掌握国内外环保科技动态，熟悉环保法规政策，具有解决环境问题的能力和实践经验。

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